23 апреля 2014 Комитет гражданских инициатив и Институт проблем правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге (ИПП) провели научно-практический семинар «Муниципалитеты и охрана общественного порядка: проблемы и пути решения». Участники дискуссии обсуждали программу предстоящего масштабного исследования, посвященного роли муниципалитетов в охране общественного порядка и возможности создания муниципальной полиции. В мероприятии принимали участие эксперты из научного сообщества, общественных организаций.
Как известно, согласно Федеральному закону №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» охрана общественного порядка отнесена к компетенции муниципального образования, что предусматривало создание муниципальной милиции. Однако спустя более 10 лет закон о муниципальной полиции не принят и дискуссии о том, возможна ли муниципальная милиция в России, продолжается.
В 2013 году Комитет гражданских инициатив опубликовал Концепцию комплексной реформы правоохранительных органов России, разработанную ИПП, которая вызвала новый виток дискуссии, и показала, что даже понятие муниципальной полиции понимается по-разному. Научный руководитель Института проблем правоприменения Вадим Волков отметил, что идея муниципальной полиции вызвал как сильную критику со стороны специалистов, так и поддержку со стороны регионов. Дискуссии об участия местных сообществ в охране общественного порядка показали актуальность проблемы и необходимость изучения возможных сейчас форм реализации муниципалитетами функции охраны общественного порядка. Накануне семинара вопрос о муниципальной милиции появился и в повестке Государственной Думы.
В ходе вчерашнего семинара эксперты обозначили спорные вопросы, от принципиального решения которых зависит, какой должна быть муниципальная полиция и так ли необходима в России.
Основным принципиальным вопросом (и это отметили практически все эксперты) стала проблема подчинения муниципальной полиции: будет ли новая структура входить в состав МВД или будет подчиняться только органам местного самоуправления.
Эксперты согласились, что следуя логике реформы, муниципальная полиция должна создаваться вне структур МВД и подчиняться непосредственно местным органам власти. Ведь по Конституции местное самоуправление в структуру органов государственной власти не входят. К тому же, вхождение муниципальной полиции в структуру МВД во многом лишает эту структуру своего первоначального смысла – децентрализации, создания органов правопорядка наиболее приближенных к местному населению.
В то же время, участники семинара выразили согласие и с тем, что подчинение муниципальных органов правопорядка местным властям заключает в себе большие риски. Как отметил профессор Высшей школы экономики, зав. лабораторией антикоррупционной политики Михаил Краснов, существуют серьезные опасения, что муниципальная полиция или милиция на деле станет не народной дружиной, а личной «гвардией мэров». Учитывая многочисленные факты, свидетельствующие о высоком уровне коррупции в органах местного самоуправления, связях местных администраций с криминалитетом, вопрос общественного контроля над муниципальной полицией остается первоочередным.
Обсуждение этого вопроса напрямую связано и с возможным названием будущего органа правопорядка. Рабочее название «муниципальная полиция» подходит лишь в том случае, когда она остается в подчинении главы МВД. Если же пойти по пути, предложенному экспертами, то логичней было бы дать этой структуре другое название, которое упростило бы гражданам понимание различий между государственными полицейскими структурами и их муниципальными коллегами.
В ходе мозгового штурма участники семинара вспоминали «шерифскую систему», предлагали такие названия как «муниципальные инспектора» и даже «муниципальная стража». По ходу дискуссии осталось два рабочих варианта: «муниципальная полиция» и «муниципальная милиция» (второй вариант должен напоминать о сходстве структуры с народными дружинами и об отличиях между государственной полицией и муниципальными органами правопорядка).
Другой острый вопрос – финансирование, который особенно актуален в случае вывода муниципальных полицейских из подчинения МВД. Как верно отметил профессор МГГУ Анатолий Кононов: «финансирование муниципальной милиции за счет такого бюджета – смерти подобно. Нужно тогда пересматривать межбюджетные отношения, закреплять за местным самоуправлением доходные источники, которые позволили бы содержать милицию, либо вводить новые налоги». «Причем, когда в рамках эксперимента мы спрашивали население, готовы ли она на дополнительные налоги, большинство ответило да, если они будут знать, что деньги идут на обеспечение безопасности в данном населенном пункте на данной территории», - добавил эксперт.
Еще одним важным вопросом, вокруг которого развернулись дебаты, стала проблема функционала муниципальных органов правопорядка, а также тех прав, которыми они будут наделены. В первую очередь, вопрос касается права на ношение оружия и применения силы.
Как отметил научный сотрудник Академии управления МВД России Александр Зимин, этот вопрос обсуждался давно. «Там, где полиция не может обеспечить безопасность населения, следует подумать о каких-то структурах, наподобие муниципальной милиции. Но всегда существует опасность, что эти структуры станут очагами конфликта».
В то же время, по его словам, до 70% вопросов, которые решают участковые полицейские, не связаны с их правом на применение принуждения. «Может быть задачей муниципальную полицию нужно позиционировать не как орган, способный заменить существующие подразделения МВД, а как подразделения призванные разгрузить их. Вот это ключевое слово: их надо разгрузить. Того же участкового, который выполняет и оперативную и дознавательную деятельность», - предложил эксперт.
Председатель профсоюза сотрудников и ветеранов правоохранительных органов и силовых структур Алексей Лобарев обратил внимание на необходимость поиска четкой черты разделения полномочий муниципальных и государственных органов правопорядка. В своем выступлении он приводил примеры из собственного опыта общения с сотрудниками полиции. «У меня сегодня в районе кражи, а руководитель муниципальный мне говорит: бросьте заниматься своими украденными машинами! У меня военкомат попросил поймать уклонистов», - цитировал эксперт одного из своих собеседников.
В то же время, Алексей Лобарев решительно выступил за эксперименты для определения лучших вариантов реформы правоохранительных органов: «Я за эксперименты. Обязательно надо проводить эксперименты, изучать пилотные варианты. Смотреть, как делается за рубежом, не стесняясь». По его словам, во многих западных странах приоритет сделан на обучении полицейского (по словам Лобарева, только в Канаде полицейский обучается 4 года, чтобы получить звание рядового), а в России общество XXI века сталкивается с полицией, которая в своем развитии осталось в веке ХХ.
Еще один критический пункт реформы – это отчетность. Здесь слово взяла сотрудник Института «Право общественных интересов» (PILnet) Ольга Шепелева. Она сослалась на данные исследования, проведенного в 2010г. среди сотрудников полиции: «Совершенно очевидно, что все хотят минимизировать стоимость системы отчетности. В смысле, стоимость в виде того времени, которые люди тратят на документирование своей деятельности. По оценкам участников исследования, за последние годы нагрузка, связанная с документированием увеличивалась и соответственно временные расходы на подготовку документирования информации, связанной с оценкой их деятельности, стала занимать непропорционально много времени по сравнению с собственно содержательной деятельности».
По словам, Ольги Шепелевой, которую поддержали и другие эксперты, нынешняя система отчетности по-прежнему отнимает очень много времени и оперирует только количественными показателями, которые предоставляют сами сотрудники полиции. Попытки внедрения качественных методов, основанных на дифференцированном подходе к решаемым каждым сотрудником задач, учете мнения населения, игнорируются. «А если мы спускаемся на муниципальный уровень, где еще меньше ресурсов, то возникает острая необходимость продумать более дешевую систему отчетности не только в смысле прямых затрат бюджета, но и времени, которое тратят на это сотрудники», - заключил эксперт.
Таким образом, к началу работы исследователи подошли с целым рядом сложнейших вопросов, на которые еще предстоит ответить. Само исследование планируется завершить в течение полугода. Как подсчитал доцент кафедры теории политики и политического анализа Высшей школы экономики Алексей Титков, для получения достаточных сравнительных данных исследование должно охватить порядка 10 регионов нашей страны.
Одна из ведущих семинара, научный сотрудник ИПП Мария Шклярук так сформулировала основные принципы будущего исследования:
- обращать внимание не только на положительные стороны создания муниципальной полиции, но и учесть все риски, с этим сопряженные;
- оценить все ранее проводимые эксперименты в области организации муниципальных органов правопорядка в нашей стране, но учитывать также и зарубежный опыт;
- сопоставить результаты проведенных экспериментов, позицию сотрудников полиции и общественное мнение;
- подробно проработать вопрос разделения полномочий государственных и муниципальных органов правопорядка.
Результатом исследования должна стать разработанная модель (или несколько моделей) организации охраны порядка на уровне местного самоуправления, возможные к реализации в России.
24 апреля 2014
Источник: http://komitetgi.ru/news/news/1495/#.U1j6_Vf5Ha5